College stuurt brief aan gemeenteraad over reflectie van zonnepanelen bij Schiphol

Geachte heer, mevrouw,  

Naar aanleiding van recente ontwikkelingen zoals het kort geding dat  Schiphol heeft aangespannen tegen De Groene Energie Corridor (DGEC), willen wij u middels deze brief opnieuw informeren over de laatste stand van zaken rondom de schitteringsproblematiek. We geven de raad in deze brief een compleet beeld van wat afgelopen jaren en de laatste maanden op dit dossier is gebeurd. We bespreken welke informatie wanneer bij ons bekend was en hoe daarop is geacteerd.

Om een compleet beeld te geven, wordt ook deels informatie herhaald die is gedeeld in onder andere de brieven aan de raad van 27 februari (XS-25022509.888) en 11 maart (11844596), beantwoording van schriftelijke vragen van 27 maart (11978791), 9 april (11897202) en 1 juli (12265405) en de brief Peilmoment zonnecarré (XS-25041510.1034). Hieronder wordt ook specifiek ingegaan op de diverse onderzoeken en adviezen en hoe wij daarop gehandeld hebben. 

Als gemeente hebben wij altijd met de grootste zorgvuldigheid gehandeld, op basis van de informatie die op dat moment beschikbaar was. Zodra bleek dat er sprake was van hinder voor piloten, bracht de gemeente direct de betrokken partijen bij elkaar. We hebben de veiligheidsrisico’s altijd uiterst serieus genomen en ons ingezet om tot een passende oplossing te komen. Daarbij hebben wij ons er ook altijd voor ingespannen dat op de markt beschikbare innovaties volwaardig worden meegenomen in de afweging van mogelijke oplossingen.  

Wij hebben niet de bevoegdheid, expertise of het beleid om effecten van zonneparken op vliegveiligheid goed af te wegen. Daarvoor moeten wij uitgaan van instanties als de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en adviesbureaus als het Nederlandse Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR). Omdat we de vliegveiligheid uiterst serieus nemen, hebben we al in de beleidsfase onderzoek laten doen naar de mogelijke effecten. Dit onderzoek geldt als basis voor de locatie-specifieke vliegveiligheidsonderzoeken die initiatiefnemers hebben laten uitvoeren. Gedurende het proces van vergunningverlening van DGEC bleek al dat er mogelijke hiaten zijn in de wetgeving. Daar hebben wij het rijk meerdere keren op gewezen. Wij verwachten daarom ook dat het rijk meer verantwoordelijkheid neemt in dit dossier en hebben met klem opgeroepen om de ontbrekende regelgeving vast te stellen. 

De normen waaraan de vliegveiligheid is getoetst

In Nederland en Europa is er geen norm voor schittering (Engels: glare) vastgesteld. Daarom is er gebruik gemaakt van de Amerikaanse norm. Die norm stelde de Federal Aviation Administration (FAA) in 2013 op om het gebruik van zonnepanelen op en nabij luchthavens veilig te laten verlopen. De richtlijnen van het FAA zijn toonaangevend in de luchtvaartsector. Op 11 mei 2021 heeft de FAA haar beleid geactualiseerd. Dit was midden in het vergunningsproces van DGEC. Voor zonneparken in de nabijheid van luchthavens betekenen de normen onder andere:  

• FAA-norm uit 2013 (hierna 2013 FAA norm): Vastleggen van de definitie van green-, yellow- en red-glare. Er wordt geen yellow-glare toegestaan op elk naderings-pad vanaf 2 mijl (ongeveer 3,2 km) van de landingsbaan en geen glare op verkeerstorens.
• FAA-norm van 11-5-2021 (Hierna 2021 FAA norm): Het criterium van geen yellow-glare op de eindnadering wordt niet meer gehanteerd. De eis dat er geen vorm van glare op de verkeerstorens mag zijn, is onverminderd van kracht.

Onder de 2021 FAA norm wordt yellow-glare niet als gevaarlijk gezien. De schittering zou namelijk vergelijkbaar zijn met reflecties van wateroppervlakten, glazen gebouwen en constructies en ruiten van geparkeerde auto's. Verder stelt de FAA dat indien er toch sprake is van schittering op de luchtverkeerstoren van ‘on-airport solar energy systems’, de luchthavens hier zelf bevoegd gezag over hebben. Er wordt niet gesproken over zonneparken buiten het luchthaventerrein.  

To70-rapport februari en april 2021: vliegveiligheidsonderzoek voor het zonnecarré

Dit onderzoek is uitgevoerd door adviesbureau To70 in opdracht van de gemeente. De eerste versie is opgeleverd in februari 2021. Omdat deze versie nog onvoldoende inzicht geeft in demogelijke effecten van schittering, wordt het rapport uitgebreid. To70 doet verder onderzoek naar de risicogebieden voor schittering (‘hotspots’) en een alternatieve zonnepanelen opstelling, de zogenaamde ‘dakjesopstelling’ die ook bij DGEC is toegepast. Het volledige rapport is in april 2021 opgeleverd. Het onderzoek richt zich op het hele zonnecarré en rekent met Lightly-Textured Glass panelen met Anti-Reflectie Coating (LTG-ARC panelen). Hier is voor gekozen zodat er niet van het 'best-case' scenario uit wordt gegaan. Op deze manier wordt er een breder scala aan mitigerende maatregelen voorgesteld dan dat zou zijn gerekend met Deeply-Textured Glass panelen (DTG-panelen). To70 concludeert dat zonneparken veilig gerealiseerd kunnen worden in het zonnecarré, mits er mitigerende maatregelen worden uitgevoerd. Voor schittering worden er drie genoemd: 

1. Schittering kan verminderd worden door de hellingshoek van de zonnepanelen aan te passen. Voor alle gebieden (‘Arrays’ in het rapport) in het zonnecarré was schittering het minste bij een hellingshoek van 250; 
2. Schittering kan verminderd worden door de oriëntatie van de panelen aan te passen. Voor verschillende gebieden worden verschillende oriëntaties voorgesteld, meer of minder naar het zuiden gedraaid; 
3. To70 adviseert geen zonnepanelen te plaatsen in de zogenoemde Arrays 2_1 en 4_1 

Dit rapport is meegegeven aan initiatiefnemers als basis voor locatie-specifieke vliegveiligheidsonderzoeken. Het rapport gaat bijvoorbeeld ook in op risico’s op andere vliegveiligheidsaspecten naast schittering. DTG-panelen worden niet als mitigerende maatregel voorgesteld, maar To70 verwijst daar indirect wel naar in het rapport: “Het type zonnepaneel dat in werkelijkheid gebruikt zal worden in dit project, weerspiegelt naar grote waarschijnlijkheid minder dan “lightly textured glass with ARC”. De simulatie resulteert daarom in conservatievere waardes dan wat te verwachten is in het type glas dat gebruikt gaat worden in het zonnepanelenveld.” Aangezien voor DGEC is onderbouwd dat ook DTG panelen een passende maatregel zijn om schittering te voorkomen (zie hieronder), is er geen enkele aanleiding geweest om ingrijpende maatregelen die afwijken van ons ruimtelijk beleid (zoals het veranderen van de hellingshoek of oriëntatie) verder te onderzoeken.

In de gebieden 2_1 en 4_1 zijn geen initiatieven actief.

NLR-rapport februari 2021: vliegveiligheidsonderzoek voor DGEC

Dit onderzoek is uitgevoerd door het NLR in opdracht van DGEC en is opgeleverd in februari 2021. Er worden hierin twee paneeltypen geanalyseerd: LTG-ARC panelen en DTG-panelen. Het rapport toetst aan de 2013 FAA-norm, waarbij geen yellow-glare is toegestaan op de eindnadering. Uit het rapport blijkt dat er bij gebruik van LTG-ARC-panelen hinderlijke reflecties kunnen voorkomen voor vliegtuigen die naderen richting de Polderbaan. Dit wordt veroorzaakt door zowel de noordoostelijk als zuidwestelijk georiënteerde panelen en geldt voor alle velden behalve veld D. De verwachting is dat de yellow-glare aanwezig is vanaf eind september tot en met eind maart.  

Bij gebruik van DTG-panelen wordt de intensiteit dusdanig verlaagd dat er géén yellow-glare meer zal optreden bij de eindnadering. Wel kan er green-glare voorkomen bij de luchtverkeerstoren. Formeel voldoet dit niet aan de 2013 FAA-norm, maar dit is van dermate korte duur dat het effect als verwaarloosbaar wordt beschouwd (maximaal 2 minuten per dag, in totaal 12 minuten per jaar). NLR concludeert dat bij toepassing van DTG-panelen hinderlijke reflecties worden vermeden.  

Op basis van dit onderzoek is DGEC voornemens DTG-panelen toe te passen. Om dit verder te borgen verbinden wij de toepassing van DTG-panelen als voorwaarde aan de vergunning. 

Reactie van ILT op plan DGEC en vliegveiligheidsonderzoek

In maart 2021 brengt de ILT formeel advies uit op het plan van DGEC. ILT geeft aan dat het niet in strijd is met het Luchthavenindelingbesluit (LIB), maar dat ze niet kunnen adviseren op onder andere schittering.  

Naar aanleiding van deze signalen geven wij in het bestuurlijk overleg van 18 maart 2021 over DGEC bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) aan dat wij geen bevoegdheid of beleid hebben om effecten van zonneparken op vliegveiligheid goed af te wegen. We wijzen op de aandachtspunten uit het To70 onderzoek en het ontbrekende wettelijk kader van ILT en verzoeken het rijk indien nodig snel met aanvullende regels te komen. EZK stelt – bij monde van RVO – het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat (I&W) hiervan op de hoogte.  

Zienswijze van KLM en bespreking in ISMS

Op 8 juli 2021 dient KLM een zienswijze in op de ontwerpbeschikking van de omgevingsvergunning voor DGEC. KLM vraagt om het vliegveiligheidsonderzoek opnieuw te doen en zorgvuldig af te stemmen met het ISMS, te onderzoeken wat de consequenties zijn van weerkaatsen van geluid op de omgeving en te onderzoeken wat het effect is van het zonnepark op het vlieggedrag van vogels.  

Naar aanleiding van de zienswijze van KLM wordt het plan en het vliegveiligheidsonderzoek op 7 september 2021 besproken in het ISMS. NLR licht het onderzoek toe waarna het ISMS concludeert geen verdere zorgen te hebben.  

Wijzigingsverzoek paneeltype en adviesvraag aan ILT

Op 29 december 2023 ontvangt de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD) een verzoek van DGEC waarin zij een wijziging van de omgevingsvergunning aanvragen. Zij willen de voorgeschreven DTG-panelen vervangen voor LTG-ARC panelen. Als onderbouwing wordt NLR gevraagd een nieuw vliegveiligheidsonderzoek te doen.  

Op 16 januari 2024 vraagt de OD de ILT om advies over het NLR-rapport als onderbouwing voor het wijzigingsverzoek. Op 29 januari 2024 stuurt de OD een herinnering naar de ILT. Op beide verzoeken komt geen reactie. Op basis van de conclusie van het NLR (zie hieronder), oordeelt de OD dat de nieuwe panelen hetzelfde doel dienen, namelijk schittering verminderen. Er wordt daarom op 16 februari 2024 een verklaring “omgevingsvergunningvrij” verzonden naar DGEC.  

NLR-rapport januari 2024: onderbouwing wijzigingsverzoek

Ter onderbouwing van het wijzigingsverzoek voert NLR opnieuw een vliegveiligheidsonderzoek uit, op basis van LTG-ARC panelen. Het rapport toetst aan de 2021 FAA norm die inmiddels van kracht is. Hierin wordt de eis van geen yellow-glare bij de eindnadering losgelaten. De conclusie van NLR luidt als volgt: "Het zonnepark kan yellow-glare veroorzaken op de eindnadering van de Polderbaan. Deze reflecties kunnen zich voordoen in het najaar en in de winter (vanaf medio september tot medio maart), voornamelijk in de ochtend en voormiddag (tussen 09:15 en 13:30 lokale wintertijd). Rekening houdend met het effect van bewolking en het baangebruik op Schiphol, wordt verwacht dat in 1,5% tot 3,0% van alle landingen op Schiphol in de dagperiode de vlieger zal worden blootgesteld aan deze reflecties. Dit wordt in het huidige FAA-beleid niet als ontoelaatbaar gezien. Naar verwachting zal de hinder voor de vlieger vergelijkbaar zijn met die van reflecties veroorzaakt door andere reflecterende oppervlakken (zoals wateroppervlakken, gebouwen met glazen gevels en autoruiten van geparkeerde auto's) waaraan een vlieger kan worden blootgesteld"

Na meldingen van schittering

Nadat duidelijk wordt dat er sprake is van hinder voor piloten, brengt de gemeente op 13 februari de betrokken partijen direct samen. We nemen de meldingen uiterst serieus en zetten ons in om tot een snelle oplossing te komen voor de acute situatie. Op 27 februari 2025 dringen wij er – samen met Schiphol en ISMS – bij DGEC op aan om snel (uiterlijk 3 maart) met een tijdelijke oplossing te komen. Deze maatregel komt er – ondanks inspanning van de partijen – niet. In de zoektocht naar een tijdelijke en permanente oplossing worden meerdere onderzoeken uitgevoerd. Hieronder gaan we in op de diverse onderzoeken en adviezen uit deze fase en hoe wij daarop gehandeld hebben.  

NLR onderzoekt welke panelen meest problematisch zijn

Om tot een gerichte oplossing te komen voor de acute situatie probeert het NLR zo goed mogelijk te identificeren welke zonnepanelen het meeste overlast veroorzaken. Het NLR deelt op 19 maart 2025 de eerste resultaten daarvan met de gemeente middels een vertrouwelijke presentatie. Op basis van dit onderzoek wordt een crisismaatregel voorbereid om in eerste instantie 5.000 panelen te verwijderen. Echter, voordat de crisismaatregel uitgevoerd kan worden is er geen sprake meer van een acute situatie en kan de Polderbaan tijdelijk weer veilig gebruikt worden.  

Onderzoeken naar mogelijke landelijke ‘normen’

Op 26 maart roepen wij I&W op om met nationale regelgeving te komen en na de veranderde situatie dringen wij aan op een grotere rol van I&W. Op 2 april organiseert I&W de eerste stuurgroep. Het NLR krijgt de opdracht om mogelijke specifieke wettelijke normen te onderzoeken. De eerste bevindingen worden op 23 april met ons gedeeld, bestaande uit een vergelijking tussen de 2013 FAA norm en twee voorgestelde ‘criteria’. De voorkeur van de belanghebbende partijen gaat uit naar het zogenaamde ‘prudentiecriterium’. Om te bevestigen of de oorspronkelijke DTG-panelen (die destijds voor alle partijen akkoord waren) ook onder dit nieuwe criterium voldoen, verzoeken wij dringend dit te onderzoeken. Vanwege de urgentie vragen wij adviesbureau Netherlands Airport Consultants (NACO), onderdeel van Royal Haskoning DHV (NACO) op 27 mei om dit voor ons te onderzoeken.  

Op 30 mei ontvangen wij de doorrekening van het NLR voor de DTG-panelen. Het blijkt dat DTG-panelen in twee gevallen een ‘fail’ opleveren onder het prudentiecriterium, namelijk in de eindnadering van de Polderbaan door veld A (42 graden oriëntatie) en de Zwanenburgbaan door veld D (42 graden oriëntatie). Zorgen hierover uiten wij richting I&W. Op 30 mei ontvangen wij ook een ‘second opinion’ op de methodologie van het prudentiecriterium, uitgevoerd door To70. Een volledig onderzoeksrapport wat ten grondslag ligt aan het prudentiecriterium hebben wij nog niet ontvangen.  

Nationale verantwoordelijkheid

In dit dossier hebben wij er altijd op gewezen dat wij als gemeente niet bevoegd zijn om vliegveiligheid af te wegen. Al op 18 maart 2021 wijzen wij - via het toenmalige ministerie van EZK - het ministerie van I&W op de mogelijke hiaten in de wetgeving. Daarbij geven wij aan dat er op dat moment – voor vergunningverlening - nog ruimte is om aanvullende regels of aandachtspunten mee te geven.  

Op 26 maart 2025 stellen wij het ministerie van I&W per brief (XS-25032009.960) op de hoogte van de ontstane problematiek. Daarin verzoeken wij om zo spoedig mogelijk regelgeving op te stellen, zoals door de ILT in het jaarplan 2025 en het eerdere meerjarenplan al was aangekondigd. Op 25 juni sturen wij een brief (XS-25032009.960) met dezelfde strekking. Een formeel antwoord blijft nog uit.  

Op 22 mei doet I&W het voorstel om als partijen gezamenlijk overeen te komen het prudentiecriterium als norm te hanteren. Dit biedt ons geen grondslag om te handelen richting andere initiatiefnemers.  

Innovatieve oplossingen aangedragen

Tijdens dit traject worden we benaderd door meerdere bedrijven die een mogelijke oplossing aanbieden om schittering te verminderen. Wanneer relevant, leggen we contact tussen deze bedrijven en betrokken partijen om de voorgestelde oplossingen inhoudelijk te bespreken. Op 21 maart 2025 faciliteert het NLR bijvoorbeeld een presentatie en demonstratie door een Duitse fabrikant van een anti-reflectie folie, waar de gemeente, het NLR, Schiphol en DGEC bij aanwezig zijn. Op 7 april 2025 spreken wij met een Nederlands bedrijf dat een spray aanbiedt om schittering te verminderen. Bij deze oplossing zouden de panelen niet verwijderd hoeven worden. Wij organiseren op 11 april 2025 een overleg waarin het bedrijf hun oplossing presenteert aan DGEC, Schiphol en het NLR. Wij hebben ons er altijd voor ingespannen dat dit soort innovatieve oplossingen volwaardig worden meegenomen in de afweging van oplossingen en dit ook zodanig ingebracht bij I&W.  

Oproep aan andere initiatiefnemers om werkzaamheden waar mogelijk uit te stellen

Omdat wij de ernst van de situatie en het belang van vliegveiligheid uiterst serieus nemen, willen we voorkomen dat we straks bij andere zonneparken eenzelfde soort situatie krijgen als bij DGEC. Daarom zijn wij met alle vergunninghouders en initiatiefnemers in gesprek.  

Op 16 april gaan we in gesprek met Vattenfall. Zij hebben een vergunning en zijn voornemens op zeer korte termijn met de bouw te starten. Wij roepen op om de bouw uit te stellen, in afwachting van meer duidelijkheid over aankomende regelgeving. We benadrukken ook in het overleg dat een bouwstart valt onder het ondernemersrisico. Deze punten bevestigen we in een brief (XS-25042211.1048) op 1 mei. Vattenfall laat op 13 mei schriftelijk weten de werkzaamheden uit te stellen in afwachting van meer duidelijkheid.   

Op 14 mei gaan wij over dezelfde onderwerpen in gesprek met TPSolar. Zij hebben ook een vergunning en zijn voornemens begin 2026 met de bouw te starten. Op 28 mei bevestigen we de besproken punten per brief (XS-25051607.1107) aan TPSolar en sturen we een brief (XS-25041510.1034) aan alle andere initiatiefnemers in het zonnecarré om waar mogelijk werkzaamheden uit te stellen totdat er nieuwe richtlijnen zijn. 

Uitblijven van een specifieke wettelijke norm heeft consequenties

26 juni laat Vattenfall per brief weten te starten met de werkzaamheden, nu een landelijke richtlijn uitblijft. Vattenfall onderbouwt dit besluit ook met een aanvullend schitteringsonderzoek. Een afschrift van de brief van Vattenfall wordt op 27 juni met I&W gedeeld. Op 8 juli reageren we middels een brief (12158892) op het voornemen van Vattenfall en wijzen wij op de noodzaak om te toetsen aan het aankomende prudentiecriterium en dit te bespreken met het Integral Safety Manegement System (ISMS).  

Wegens het uitblijven van specifieke wettelijke normen hebben we geen mogelijkheden om initiatieven zomaar aan te houden. Wij roepen alle initiatieven op om alsnog te toetsen aan het prudentiecriterium waar NLR mee bezig is. Initiatiefnemers die wij spreken zijn meer dan bereid om daaraan te toetsen, maar tot op heden kunnen wij nog niks met hen delen. Het is daarnaast de vraag hoe we om kunnen gaan met initiatieven die straks niet aan het prudentiecriterium blijken te voldoen. De huidige onduidelijkheid over een norm zorgt namelijk voor vertraging en onzekerheid. Initiatieven die nog geen vergunning hebben lopen het risico de openstelling van de rijkssubsidie dit jaar niet te halen. Dit kan daarmee ook (financiële) consequenties hebben voor de gemeente.  

Op 8 juli sturen wij na diverse mondelinge verzoeken het ministerie van I&W per brief (XS-25070101.1210) het dringende verzoek om zo spoedig mogelijk het NLR-rapport met de uitwerking van het prudentiecriterium met ons te delen.  

Wij benadrukken nogmaals dat we als gemeente altijd met de grootste zorgvuldigheid hebben gehandeld en de veiligheidsrisico’s altijd uiterst serieus hebben genomen. Wij hebben niet de bevoegdheid, expertise of het beleid om effecten van zonneparken op vliegveiligheid goed af te wegen. Daarom verwachten wij dat het rijk zijn verantwoordelijkheid neemt om de hiaten in de wetgeving op te lossen.  

Wij verwachten u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend,

burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,

de secretaris,

Cees Vermeer

de burgemeester,

Marianne Schuurmans-Wijdeven