Opvolgonderzoek Re-integratie

De rekenkamer doet onderzoek voor goed bestuur voor de samenleving van Haarlemmermeer. In een opvolgonderzoek toetst de rekenkamer of het college en de raad de aanbevelingen uit eerder rekenkameronderzoek hebben opgevolgd. In deze rekenkamerbrief worden de aanbevelingen uit het rekenkameronderzoek 'Werk boven uitkering?' uit juli 2020 getoetst.

De komst van de Participatiewet in 2015 gaf de gemeente Haarlemmermeer een grotendeels nieuwe taak: het bieden van re-integratieondersteuning aan inwoners met een bijstandsuitkering. De rekenkamer wilde vijf jaar na de invoering van de Participatiewet inzicht krijgen in de effectiviteit van deze ondersteuning vanuit het perspectief van de bijstandsgerechtigden.

Het onderzoek liet zien dat bijna de helft van de inwoners met een bijstandsuitkering volgens de gemeente een dermate grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft dat betaald werk op de lange termijn waarschijnlijk niet mogelijk is. Toch was het beleid van de gemeente vooral gericht op de relatief kleine groep inwoners met perspectief op werk. Ook bleek uit het onderzoek dat een aanzienlijk deel van de bijstandsgerechtigden het gevoel had niet mee te kunnen beslissen over hun re-integratietraject. Tegelijkertijd liet het onderzoek zien dat bijstandsgerechtigden die het gevoel hadden mee te kunnen beslissen over hun ondersteuning, deze beter waarderen. Een ander resultaat was dat bijstandsgerechtigden die een training of traject gericht op werk volgden, een grotere kans hebben om naar werk uit te stromen dan degenen die geen training volgen. Ten slotte concludeerde de rekenkamer dat de kwaliteit van de registraties over de inzet van re-integratie instrumenten door de gemeente te wensen over liet.

Op basis van het onderzoek uit 2020 deed de rekenkamer vier aanbevelingen; één aan de raad en drie aan het college. De raad heeft alle aanbevelingen overgenomen. Hieronder wordt per aanbeveling beschreven of de aanbeveling is opgevolgd.

Aanbeveling 1

We deden de aanbeveling aan de raad om een debat te voeren over de ambitie voor inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en het college opdracht te geven deze ambitie te expliciteren.

De rekenkamer constateert dat de raad niet zelf een debat heeft geïnitieerd over dit onderwerp. Wel hebben verschillende fracties in het debat op 1 oktober 2020 over het rekenkameronderzoek Werk boven uitkering hun ambities voor de groep inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt uitgesproken.

Verder besteedt het college in een actualisatie van het re-integratiebeleid  in juni 2021 specifiek aandacht aan inwoners voor wie betaald werk geen realistisch doel is. Het standpunt ‘werk boven uitkering’ is in deze nota voor deze groep inwoners losgelaten. In de nota staat dat het college voor deze groep activeringstrajecten gaat inzetten gericht op zelfredzaamheid en meedoen in de samenleving (zie ook de toetsing van aanbeveling 2). Omdat het college in het beleid aandacht besteedt aan inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt maar de raad zelf geen debat heeft geïnitieerd stellen we vast dat deze aanbeveling deels is opgevolgd.

Aanbeveling 2

Omdat de focus van het beleid ten tijde van het onderzoek sterk lag op toeleiding naar betaald werk en de aandacht voor inwoners voor wie betaald werk (voorlopig) niet tot de mogelijkheden behoorde beperkt was, deden we de aanbeveling om beleid te maken voor bijstandsgerechtigden met weinig perspectief op betaald werk.

De rekenkamer stelt vast dat het college het re-integratiebeleid in het voorjaar van 2021 heeft bijgesteld. Hoewel de aanleiding van de bijstelling niet de rekenkameraanbeveling was, gaat het college in de nota van B&W Begeleiding naar werk en re-integratie in Haarlemmermeer wel in op zijn intenties voor de groep inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. In deze nota geeft het college aan de aanpak ‘Werk boven uitkering’ voort te zetten voor de groep bijstandsgerechtigden met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Voor personen met de grootste belemmeringen, die (nog) niet aan het werk kunnen, zal het college waar mogelijk (en vaker dan voorheen) activeringstrajecten inzetten gericht op zelfredzaamheid en meedoen in de samenleving. In de Programmabegroting is het beleidsdoel C aangepast om recht te doen aan het ingezette beleid. Dit beleidsdoel luidde in 2023: ‘Onze inwoners zijn economisch zelfstandig; werk boven uitkering’ en in 2024: ‘Onze inwoners zijn economisch zo zelfstandig mogelijk’. Ook is de bij het beleidsdoel horende activiteitenindeling aangepast.

In het Team Werk, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van het re-integratiebeleid, zijn naar aanleiding van de sterkere focus op mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt wijzigingen aangebracht. Binnen het team zijn vijf casemanagers ‘activering en participatie’ aangesteld. Deze professionals richten zich uitsluitend op ondersteuning van inwoners met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Doel is niet per se uitstroom naar betaald werk, maar empowerment (activering) van de klant en zoeken naar een haalbare en passende vorm van deelname aan de samenleving (participatie).

Omdat in het nieuwe beleid en in de uitvoering meer aandacht is gekomen voor bijstandsgerechtigden met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt, beschouwen we deze aanbeveling als opgevolgd.

Aanbeveling 3

Omdat uit de enquête onder bijstandsgerechtigden bleek dat zij lang niet altijd het gevoel hebben dat zij zelf mee kunnen bepalen hoe hun ondersteuning eruit ziet, deden we de aanbeveling hen meer te betrekken bij de invulling van hun re-integratietraject.

Professionals van het Team Werk vertellen dat er in vergelijking met voorheen meer aandacht is voor de persoonlijke behoeften en belemmeringen van personen. Dat is ook een gevolg van de keuze om professionals meer dedicated op doelgroepen in te zetten. Hierdoor kunnen casemanagers zich specialiseren in inwoners met overeenkomstige behoeften. De professionals geven aan dat het voor hen vanzelfsprekend is om samen met de klant te bepalen wat mogelijk en wenselijk is. Ze geven aan dat de persoonlijke benadering vruchten afwerpt. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat er 30 inwoners in de periode tussen 1 januari en 31 december 2023  met een grote afstand tot de arbeidsmarkt toch zijn uitgestroomd naar betaald werk.

De professionals stellen aan de andere kant ook dat het voor inwoners soms lastig is een goed beeld te hebben van hun talenten, mogelijkheden en wensen. De professional moet daardoor soms toch zelf de regie nemen. Daarnaast zijn er inwoners die een beperkte bereidheid tonen om werk te zoeken en daarom een andere, meer directieve benadering vereisen. De professionals stellen bovendien een te grote caseload te hebben. Deze caseload is volgens hen soms bijna twee keer zo groot als realistisch is bij de gewenste persoonlijke benadering. Het gevolg is dat een deel van de inwoners niet de begeleiding krijgt waar zij recht op heeft. De rekenkamer ziet de caseload van de professionals als een risico voor het duurzaam bieden van op de persoon afgestemde ondersteuning aan de inwoners.

De rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen dat er in het re-integratiebeleid formeel is vastgelegd dat inwoners inspraak krijgen bij hun traject. Omdat er geen aanwijzingen zijn dat in het beleid is vastgelegd dat bijstandsgerechtigden zelf invloed hebben op hun ondersteuning en professionals hebben en professionals aangeven dat de persoonlijke aandacht voor bijstandsgerechtigden is toegenomen stellen we vast dat deze aanbeveling deels is opgevolgd.

Aanbeveling 4

Omdat tijdens het vorige onderzoek bleek dat het zeer veel moeite kostte om hier zicht op te krijgen, deden we de aanbeveling om het gebruik, de ervaringen en de effecten van re-integratieondersteuning beter te registreren.

Sinds enkele jaren is er binnen het hele sociale domein van de gemeente steeds meer aandacht voor datagestuurd werken: het registreren, beheren en gebruiken van gegevens voor bijsturing van het beleid en informatievoorziening aan het bestuur .

Voor het sociaal domein zijn data-analisten aangesteld om hieraan uitvoering te geven. Het proces is nog in volle gang. Bij het herindelen van de caseloads in 2022 heeft het Team Werk naar eigen zeggen de data opgeschoond:
•    De categorisering van alle uitkeringsgerechtigden is kloppend gemaakt.
•    Het aanbod aan beschikbare trajecten en voorzieningen is opgeschoond.
•    De dossiers van inwoners die niet meer in begeleiding zijn bij de gemeente, zijn afgesloten.

De casemanagers leggen de contactmomenten met inwoners vast, zodat collega’s weten wat er afgesproken is. De casemanagers evalueren de gekozen begeleiding met de inwoner en nemen deze informatie op in het dossier van de inwoner. In de periodieke caseloadgesprekken die de teammanager voert met de casemanagers worden deze registraties standaard doorgenomen. Sinds 2022 houdt de manager die de contracten met samenwerkingspartners beheert, kwartaalgesprekken met de partners over de behaalde resultaten. Dit kan leiden tot aanpassingen in het aanbod. Bij de registratie van de uitstroom naar werk wordt geregistreerd welke re-integratiepartner hiertoe heeft bijgedragen.

Het college betrekt de raad bij de vraag welke cijfers in de Programmabegroting 2025-2028 worden verwerkt. Dat gebeurt bij de toepassing van de methode Duisenberg  op het programma Zorg en Werk. De raadswerkgroep heeft naar beleidsdoel C gekeken (‘Onze inwoners zijn zo zelfstandig mogelijk’). Hieronder valt ook het re-integratie beleid en de begeleiding naar werk. Op basis van deze doorlichting komen in de programmabegroting 2025-2028 indicatoren over lopende re-integratievoorzieningen, de gemiddelde doorlooptijd van re-integratietrajecten en de uitstroom uit uitkeringen voor levensonderhoud per jaar.

Hoewel de implementatie van datagestuurd werken nog in volle gang is, constateren we dat de gemeente werk heeft gemaakt van het verbeteren van de registratie van de ingezette re-integratieondersteuning. Daarom stellen we vast dat deze aanbeveling is opgevolgd. 

Zowel de politieke als de maatschappelijke situatie rond de re-integratie van bijstandsgerechtigden is sinds het onderzoek van de rekenkamer veranderd, lokaal én landelijk. Hieronder gaan we op de belangrijkste veranderingen in.

Lokaal

Het aantal bijstandsgerechtigden (ongeacht hun afstand tot de arbeidsmarkt) in Haarlemmermeer is sinds het onderzoek van de rekenkamer gedaald (zie de tabel hieronder). In totaal daalde het aantal bijstandsgerechtigden tussen 2019 en 2023 met 17 procent tot 1939 uitkeringen. Deze trend komt overeen met de ontwikkeling in andere, vergelijkbare gemeenten.

Aankomende wijzigingen in de Participatiewet

Een van de belangrijkste aannames bij de komst van de Participatiewet in 2015 was dat veel van de mensen die tot dat moment afhankelijk waren van een bijstandsuitkering, betaald aan het werk zouden moeten kunnen. Mede door de evaluatie van de Participatiewet door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), is deze aanname in een ander daglicht komen te staan. Dit is voor het ministerie van SZW aanleiding geweest om wijzigingen in de Participatiewet voor te bereiden. Zo wordt in het huidige wetsvoorstel Participatiewet in balans voorgesteld om bijstandsgerechtigden die te maken hebben met wisselende inkomsten een bufferbudget te geven. Het doel van de voorgestelde wet is onder andere de Participatiewet beter te laten aansluiten op de mogelijkheden van mensen en professionals meer ruimte te geven om hen te ondersteunen. De nadruk ligt dus minder op ‘iedereen betaald aan het werk’ en meer op ‘iedereen op de best passende plek’.