Opvolgonderzoek Jeugdzorg

De rekenkamer doet onderzoek voor goed bestuur voor de samenleving van Haarlemmermeer. In een opvolgonderzoek toetst de rekenkamer of het college en de raad de aanbevelingen uit eerder rekenkameronderzoek hebben opgevolgd. De rekenkamer kiest na overleg met de klankbordgroep van raadsleden voor welke onderzoeken zij een opvolgonderzoek doet. In deze rekenkamernotitie toetst de rekenkamer of de aanbevelingen uit haar onderzoek Koersvast maar doelloos uit oktober 2021 zijn opgevolgd en doet ze enkele nieuwe aanbevelingen.

In 2020 confronteerde het college van B&W de gemeenteraad van Haarlemmermeer met sterk oplopende tekorten in het sociaal domein. Hoewel deze problemen ook bij andere gemeenten bestonden, was de gemeenteraad bezorgd over de snelheid, de omvang en de schijnbare onvoorspelbaarheid van de kostenstijgingen. De gemeenteraad verzocht de rekenkamer in een unaniem aangenomen motie om een onderzoek. De rekenkamer richtte haar onderzoek op jeugdzorg, omdat de kostenstijgingen hier het grootst waren.

Het onderzoek van de rekenkamer liet zien dat jongeren, hun familie en professionals positief waren over de jeugdzorg in Haarlemmermeer. Jongeren hoefden niet lang te wachten op jeugdzorg en zij konden in hoge mate hun eigen zorgaanbieder kiezen. Hier hing wel een prijskaartje aan. Het onderzoek toonde aan dat tussen 2018 en 2020 de kosten voor jeugdzorg met 34% zijn gestegen. Hiervoor waren twee hoofdoorzaken: meer jongeren deden een beroep op jeugdzorg en de kosten per jongere waren hoger geworden. De rekenkamer was kritisch over het beleid voor jeugdzorg. Dat bevatte geen (meetbare) doelen specifiek voor jeugdzorg. Ook bevatte de beleidsnota geen prioriteiten voor doelen en/of doelgroepen bij het bieden van jeugdzorg. Hierdoor kon de gemeenteraad niet goed controleren hoe het college het beleid uitvoerde. Ook vond de rekenkamer dat de informatievoorziening aan de raad over de tekorten voor jeugdzorg tot september 2020 onvoldoende was. Na 2020 ging dit beter, maar de kwaliteit van de informatie aan de raad verdiende blijvende aandacht.

Een uitgebreide beschrijving van de resultaten, conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke toezeggingen bij het oorspronkelijke onderzoek Koersvast maar doelloos vindt u hier.

In de context van het onderzoek van de rekenkamer speelden drie relevante zaken, namelijk:

• De gemeente had vragen over de relatie tussen het ‘Haarlemmermeers model’, waarin verwijzers indicaties afgaven en aanbieders de duur en intensiteit van zorg bepaalden, en de doelmatigheid van de jeugdzorg. Deze vragen zijn voorgelegd aan de Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die in oktober 2021 tegelijkertijd met de rekenkamer een rapport uitgebracht.
• Via de motie Grip op het sociaal domein, stabiel samen op koers (1 juli 2021) vroeg de raad het college om een driejarig traject in gang te zetten met als doel de financiële beheersing van het sociaal domein te verbeteren. Hierbij moest ook aandacht zijn voor de samenhang met maatschappelijke doelen en ervaren knelpunten in de uitvoering.
• In de motie Aanbevelingen Methode Duisenberg (8 juli 2021), vroeg de raad het college om voor het Programma Zorg en Werk, Beleidsdoel A een voorstel te maken voor het opstellen van een doelenboom en een startnotitie te maken naar aanleiding van de -in het voorjaar ontvangen- B&W nota Alternatieve beheersmaatregel Jeugdhulp.

Hoe luidde aanbeveling 1? - Expliciteer wat goede kadernota’s zijn.

De rekenkamer achtte het voor alle beleidsterreinen van de gemeente bruikbaar als de raad zou aangeven wat hij verwacht van goede kadernota’s. Daarom adviseerde ze de raad te bepalen en vast te leggen wat volgens hem goede kaders zijn en welke eisen hij stelt aan kadernota’s. Een lijst van eisen voor kadernota’s achtte de rekenkamer niet alleen bruikbaar voor nota’s op andere beleidsterreinen maar ook bij het inwerken van nieuwe raadsleden na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022.

Hoe heeft de raad aanbeveling 1 opgevolgd?

De eerste aanbeveling was gericht op het vervullen van de kaderstellende rol door de raad in algemene zin. Uit de gevoerde gesprekken met raadsleden en ambtenaren blijkt dat een lijst met eisen voor kadernota’s er niet is gekomen. Ook in de aangeleverde documenten heeft de rekenkamer geen verwijzing naar de uitvoering van aanbeveling 1 gevonden. Raad en college hebben zich wel concreet gebogen over nieuwe kaders voor het sociaal domein in het algemeen en de jeugdzorg in het bijzonder (zie de behandeling van de aanbevelingen 2 tot en met 4). In het raadsgesprek dat de rekenkamer voor dit opvolgonderzoek hield, gaven de raadsleden aan het belangrijk te vinden dat nieuwe raadsleden na de verkiezingen in 2026 zich ervan bewust zijn dat zij kunnen aangeven wat zij goede kaders vinden. Dit zou volgens hen in het introductieprogramma van de nieuwe raad een plaats kunnen krijgen.

Hoe beoordeelt de rekenkamer de opvolging van aanbeveling 1?

Omdat de raad niet heeft bepaald wat goede kaders zijn en aan welke eisen kadernota’s moeten voldoen, in algemene zin, beoordeelt de rekenkamer deze aanbeveling als niet opgevolgd.

Hoe luidde aanbeveling 2?– Stel aanvullende kaders voor beleid voor jeugdzorg.

De rekenkamer adviseerde de raad het initiatief te nemen om vóór de besluitvorming over een nieuwe verordening voor het sociaal domein kaders (in lijn met aanbeveling 1) voor jeugdzorg te formuleren en mee te geven aan het college. Deze kaders zouden tenminste moeten gaan over:

• Doelen en prioriteiten van beleid.
• Indicatoren om te meten of de belangrijkste doelen dichterbij komen (effectindicatoren) en of het college hieraan voldoende bijdraagt (prestatie-indicatoren).
• Randvoorwaarden voor het beleid zoals het budget.
• Afspraken over het proces waarlangs raad en college het beleid volgen en evalueren – al dan niet met betrokkenheid van cliëntenraden, inwoners en zorgaanbieders.

De rekenkamer gaf in overweging mee om de besluitvorming over deze kaders vooraf te laten gaan door een conferentie of maatschappelijk debat met inwoners en andere belanghebbenden over dromen en (langetermijn) doelen voor jeugdzorg in Haarlemmermeer.

Hoe heeft de raad aanbeveling 2 opgevolgd?

Het college heeft het initiatief genomen om tot de gewenste afbakening van jeugdzorg te komen door een procesvoorstel Startnotitie afbakening en inkoop jeugd en Wmo 2023, Samen op koers voor te leggen aan de raad. Dit raadsvoorstel beschreef het proces voor de jaren 2022 en 2023 om te komen tot een nieuwe verordening en beleidskader voor het sociaal domein en een nieuw inkooptraject voor jeugd (en WMO). De uitvoering van dit raadsvoorstel startte met vier dialoogsessies om de kaders voor de verordening en het beleidskader te bepalen. Ze vonden plaats met leden van de raad, leden van de Participatieraad, jongeren ervaringscoaches (JEC), een aantal gemandateerde professionals, vertegenwoordiging uit het primair en voorgezet onderwijs, een aantal huisartsen, en ambtenaren uit uitvoering, beleid en management. Daarnaast heeft de gemeente werkbezoeken afgelegd bij jeugdzorgaanbieders, waarbij ook met jongeren zelf is gesproken over hun ervaringen. Ook zijn gesprekken gevoerd met jongeren ervaringscoaches over hun ervaringen met jeugdhulp. Tot slot is er in december 2021 een aparte expertbijeenkomst gehouden met professionals uit de jeugd-GGZ.

Uit de dialoogsessies kwam naar voren dat betrokkenen de inrichting en werkwijze van het Haarlemmermeers model, met een aantal aanscherpingen, wilden behouden. Enkele voorbeelden van aanscherpingen zijn een betere afstemming en samenwerking met betrokken professionals, en inzicht in en sturing op de kwaliteit en kosten. In het raadsvoorstel Kaderstellende uitgangspunten verordening sociaal domein, beleidskader sociaal domein, en Inkoop Jeugd en Wmo 2023 zijn de resultaten van de dialoogsessies verwerkt en vastgesteld door de raad. Hiermee zijn vervolgens de Verordening sociaal domein bijgesteld en het nieuwe beleidskader Meedoen mogelijk maken in Haarlemmermeer opgesteld. Voor het aanscherpen van de verordening hebben vervolgens nog twee dialoogsessies met de raad plaatsgevonden.

In de nieuwe verordening wordt specifiek op de jeugdzorg ingegaan bij drie onderdelen: 1) raakvlakken tussen de Jeugdwet en andere wetten 2) de invulling van de medische verwijsroute en 3) een afbakening op productniveau. Het beleidskader Meedoen mogelijk maken in Haarlemmermeer is een algemeen beleidskader voor het sociaal domein. Het college heeft hier bewust voor gekozen omdat jeugdzorg is verweven met andere aspecten van het leven.

Uit de gesprekken die de rekenkamer deed voor dit opvolgonderzoek blijkt dat de raadsleden het een lastige opgave vonden om de kaders te bepalen. Ze waren blij dat het college voortvarend het initiatief nam om met een voorstel te komen voor de gewenste afbakening en kaders rondom jeugdhulp.

Hoe beoordeelt de rekenkamer de opvolging van aanbeveling 2? 

Ofschoon de aanbeveling gericht was aan de raad, heeft het college het voortouw genomen door de raad en andere betrokkenen intensief mee te nemen in het traject om te komen tot een nieuwe verordening en een nieuw beleidskader voor het sociaal domein. De raad heeft op verschillende momenten kunnen bijdragen aan de gewenste kaders en is akkoord gegaan met de nieuwe verordening en het beleidskader. De rekenkamer beoordeelt deze aanbeveling daarom als opgevolgd.

Hoe luidde aanbeveling 3? – Eerst richten en daarna inrichten.

De rekenkamer adviseerde de raad pas besluiten over de inrichting van jeugdzorg te nemen nadat hij zelf de richting had bepaald. Bij het vaststellen van een nieuwe verordening voor het sociaal domein kon de raad besluiten over inrichtingskwesties voor jeugdzorg zoals:

• het model voor het bekostigen van jeugdzorg
• het inkoopmodel voor jeugdzorg en
• concrete maatregelen om kosten voor jeugdzorg te beheersen.

De rekenkamer adviseerde de raad om inrichtingskeuzes opnieuw te overwegen nadat de richtinggevende doelen waren bepaald. Ze adviseerde de raad zich goed te laten informeren over de argumenten voor en tegen bij de verschillende inkoop- en bekostigingsmodellen.

Hoe heeft de raad aanbeveling 3 opgevolgd?

Nadat de raad de nieuwe verordening en het beleidskader had vastgesteld, heeft het college de uitgangspunten verwerkt in een verwervingsstrategie voor de inkoop van jeugdhulp. In de verwervingsstrategie is de keuze voor het inkoopmodel, het bekostigingsmodel, de duur van de overeenkomsten en de planning van de aanbestedingsprocedure beschreven. Alhoewel het bekostigingsmodel hetzelfde is gebleven (inspanningsgericht), is wel een aantal concrete maatregelen genomen om de kosten te beheersen:

• Het werken met ‘signaalbudgetten’ om het kostenbewustzijn bij zorgaanbieders te bevorderen. Voor de hulpverlening aan een jongere wordt een behandelplan inclusief een budget opgesteld. Signaalbudgetten geven zicht op welk deel van het toegewezen budget al is besteed en welk deel nog beschikbaar is. Alleen de voor de hulpverlening gemaakte kosten die passen binnen het signaalbudget worden vergoed.
• In kwartaalgesprekken met zorgaanbieders besteden contractmanagers van de gemeente aandacht aan de signaalbudgetten en wat er van de aanbieders wordt verwacht.
• Een standaardisering van de overeenkomsten van de gemeente met zorgaanbieders, met minder administratie en minder verschillen tussen tarieven. Ook zijn de afspraken voor de hulpverlening en de manier van declareren eenduidig gemaakt, wat de administratieve lasten voor de zorgaanbieders en de gemeente verder vermindert.
• Bij de verlenging van de contracten met zorgaanbieders per 1 januari 2025 is het aantal aanbieders verminderd. Er is volgens de gemeente nu een stabiele groep van zorgaanbieders die alle mogelijke zorg aanbieden die nodig is, in plaats van de open house constructie die er eerder was.

Uit de gesprekken die de rekenkamer deed voor dit opvolgonderzoek blijkt dat de ervaringen van de gemeente met het bekostigingsmodel, het inkoopmodel en de nieuwe overeenkomsten met zorgaanbieders positief zijn omdat ze meer grip geven op de kosten. Ook de aanbieders zijn volgens de gemeente tevreden over deze nieuwe contracten en hun betrokkenheid bij de totstandkoming van de afspraken en de aanbesteding.

Hoe beoordeelt de rekenkamer de opvolging van aanbeveling 3?

De uitgangspunten uit het raadsvoorstel Kaderstellende uitgangspunten verordening sociaal domein, Beleidskader sociaal domein en Inkoop Jeugd en Wmo 2023 heeft het college verwerkt in de Verwervingsstrategie jeugdhulp 2023. Hierin heeft het college het inkoop- en bekostigingsmodel vastgesteld. De verwervingsstrategie is vervolgens ter informatie gedeeld met de raad. Omdat het college de inrichtingskeuzes heeft gebaseerd op de door de raad vastgestelde kaders, beoordeelt de rekenkamer deze aanbeveling als opgevolgd.

Hoe luidde aanbeveling 4? – Expliciteer uw informatiebehoefte.

De rekenkamer gaf de raad het advies om aan te geven welke informatie hij wanneer en in welke vorm wil hebben over de ontwikkeling van doelen en kosten voor jeugdzorg in Haarlemmermeer. De rekenkamer gaf de volgende suggesties mee:

• Beperk u tot hoofdlijnen (doelen, kosten en beleving gebruikers).
• Dwing af dat (financiële) cijfers in verschillende rapportages op elkaar aansluiten.
• Spreek als raad uit of de huidige procedure voor het actualiseren van een conceptbegroting vóór de begrotingsbehandeling moeten worden aangepast.

Hoe heeft de raad aanbeveling 4 opgevolgd? 

De raad zet de Methode Duisenberg in om de informatiewaarde van de programmabegroting voor de raad te versterken. Een door de raad benoemde werkgroep heeft met toepassing van deze methode vanaf 2021 het Programma Zorg en Werk uit de programmabegroting doorgelicht en aangepast aan de wensen van de raad. De nieuwe opzet is voor het eerst in de Programmabegroting 2024-2028 gebruikt. De programmateksten zijn beperkt tot de kern: overbodige informatie is geschrapt en er is onderscheid gemaakt tussen vaste en flexibele onderdelen. De teksten zijn ingekort, geactualiseerd en aangevuld met links naar relevante informatie. Per beleidsdoel is onder andere een koppeling gemaakt met het beleidskader Meedoen mogelijk maken in Haarlemmermeer en de bijbehorende budgetten. Daarnaast zijn per beleidsdoel enkele extra indicatoren toegevoegd naast de verplichte BBV-indicatoren. Voor jeugdzorg wordt weergegeven:

• Welk percentage jongeren tot 18 jaar jeugdzorg krijgt in Haarlemmermeer, ook ten opzichte van het landelijke percentage.
• Wat de prijs per unieke cliënt per jaar voor jeugdzorg is.

Het college heeft de Transformeermonitor vervangen door de Monitor Sociaal Domein, die eenmaal per jaar verschijnt. De Transformeermonitor bevatte volgens de gemeente te weinig bruikbare indicatoren waardoor de organisatie er niet van kon leren. De nieuwe monitor sluit aan op de thema’s van het nieuwe beleidskader en wil bevorderen dat er een open gesprek kan plaatsvinden over het functioneren van het sociaal domein. Hoewel de eerste twee edities van de monitor deze informatie nog niet bevatten, wil de gemeente specifiek aandacht besteden aan het perspectief van professionals en cliënten. De raad heeft via de Methode Duisenberg aangegeven welke informatie uit de monitor in de programmabegroting opgenomen moest worden.

Uit de gesprekken die de rekenkamer deed voor dit opvolgonderzoek blijkt bovendien dat de raadsleden tevreden zijn over de kwaliteit en tijdigheid van de huidige informatievoorziening rondom jeugdzorg.

Hoe beoordeelt de rekenkamer de opvolging van aanbeveling 4?

De raadsleden hebben via de Methode Duisenberg zelf aangegeven welke informatie ze in het Programma Zorg en Werk, waarbinnen jeugdzorg valt, willen lezen. Vanaf 2024 voldoet de programmabegroting aan hun wensen en ontvangen ze de Monitor Sociaal Domein om ontwikkelingen in het sociaal domein te volgen. Vanwege deze inspanningen om de informatievoorziening te verbeteren en omdat de raadsleden zelf ook positief zijn over het eindresultaat, beoordeelt de rekenkamer deze aanbeveling als opgevolgd.

Hoe luidde aanbeveling 5? - Laat nader onderzoek doen naar oorzaken en achtergronden van meer jeugdzorggebruik in Haarlemmermeer.

De rekenkamer adviseerde de raad onderzoek te laten doen naar de achterliggende oorzaken en achtergronden van de bevinding dat meer jongeren in Haarlemmermeer een beroep doen op jeugdzorg.

Het rekenkameronderzoek Koersvast maar doelloos liet zien dat stijgende kosten voor jeugdzorg vooral te wijten waren aan meer jongeren die een beroep doen op jeugdzorg en hogere kosten per jongere met zorg. Waarom het beroep op jeugdzorg zo sterk toenam, viel buiten de reikwijdte van het onderzoek. De rekenkamer vond dat dit nader onderzoek verdiende. Inzichten uit dergelijk onderzoek zouden kunnen helpen bij het (beter) inschatten van effecten van maatregelen.

Hoe heeft het college aanbeveling 5 opgevolgd?

Uit de gesprekken met raadsleden en ambtenaren blijkt dat het college geen onderzoek(en) heeft gestart naar de achterliggende oorzaken voor de toename van het aantal jongeren dat hulp zoekt. De raadsleden vonden het niet nodig dat het college hier nader onderzoek naar liet doen, omdat landelijke onderzoeken beschikbaar zijn. Sinds 2023 gebruikt de gemeente de OKO1-monitor om inzicht te krijgen in wat er speelt onder jongeren in de samenleving en daarop vroegtijdig te kunnen handelen. Daarnaast gebruikt het college het Haarlemmermeers Jeugdonderzoek en de tweejaarlijkse GGD Gezondheidsmonitor, als input voor het preventief jeugdbeleid 2025-2030. Ook geeft de gemeente aan dat er gesprekken zijn geweest met zorgaanbieders over dit onderwerp. Het college heeft toegezegd om kwalitatieve informatie vanuit het perspectief van cliënten en professionals in de toekomst toe te voegen aan de Monitor Sociaal Domein.

Hoe beoordeelt de rekenkamer de opvolging van aanbeveling 5?

Raadsleden vonden het niet nodig het college nader onderzoek te laten doen naar de oorzaken en achtergronden van de bevinding dat meer jongeren in Haarlemmermeer een beroep doen op jeugdzorg. De rekenkamer merkt hierbij op dat het gaat om een aanbeveling die de raad destijds zelf heeft aangenomen. Het college gaf aan andere onderzoeken te gebruiken als input voor het preventief jeugdbeleid. Hierdoor beoordeelt de rekenkamer deze aanbeveling als niet opgevolgd.